关于对未成年犯落实九年义务教育的建议
民建湖北省委员会
受教育权是我国宪法赋予每个公民的基本权利。《义务教育法》第2条明确规定：九年义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。但是，对于在监狱服刑的未成年犯这个特殊群体而言，实施了近30年的《义务教育法》尚存在盲区和空白，在中国共产党18届5中全会提出“普及高中阶段教育”的今天，从落实法律制度层面尽快将未成年犯纳入国民义务教育是亟待解决的一个重大问题。
我国的未成年犯管教所（简称未管所）是国家依法对未成年犯实施改造的刑罚执行机关，是监狱的一种类型，全国有30多所。1957年成立的湖北省未成年犯管教所是全省唯一的未成年犯改造机关。2014年起，按有关规定开始收容少年教养人员，现有未成年犯和少年教养人员捕前未完成九年义务教育的占96%，这给未管所实施义务教育带来了很大压力。该所于1985年经省政府批准成立了“湖北省育新职业学校”，坚持以特殊学校模式对未成年犯实施文化教育和职业技能培训，但因未成年犯文化教育未能纳入义务教育规划，在教育经费、场地建设、设施设备、教学管理、师资配备等方面存在许多困难和问题，而这些困难和问题在全国各省、市、自治区未管所具有普遍性和共同性。具体表现在：
1、未成年犯的义务教育未列入教育发展总体规划，未管所内学校性质不明确。未成年犯因为位处高墙大院，其义务教育没有像普通中小学那样纳入当地教育发展总体规划。未管所目前进行的多是所内独立教育模式，对未成年犯自建学籍档案、自行管理、自行考试。所内学校因为没有教育部确定的学校代码，故无法取得学籍，无法发放毕业证，未成年犯刑释后无法继续接受义务教育或参加升学考试。
2、未管所财力有限，义务教育经费短缺。如湖北省未成年犯的人均教育经费仅为每年170元，包括思想、文化、技术教育等各项经费，该经费远低于湖北省现行的义务教育生均经费每年小学520元、初中700元的标准。此外，未成年犯的学习用品如笔、纸、作业本等一切费用均由未管所承担，这些都加重了办学成本，挤占了未管所正常办公经费。
3、教学设施简陋，教学管理缺乏教育部门督导。湖北未管所因建所较早，教学设施严重缺乏、教学设备落后，难以承载现代义务教育的需求。所内教学业务缺乏政府教育督导和地方教育部门指导，与地方学校缺乏合作交流，教育质量难以提高。
4、入学率不高，师资力量不足。由于受经费、场地设施、师资等因素制约，未成年犯入学率难以达到规定要求，年级和课程设置等受到限制，对义务教育的普及性、系统性带来影响。省未管所现有专职教师仅12人，如果将未成年犯全部入学，师生比例与地方学校师生1：14的比例相差较大。同时民警中师范专业和具有教师资格证的人员较少，且师资缺乏培训机制，教学效果不够理想。
未成年犯纳入国民义务教育规划的法律依据有：《宪法》第46条：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展；《义务教育法》第21条：对未完成义务教育的未成年犯和被采取强制性教育措施的未成年人应当进行义务教育，所需经费由人民政府予以保障。第43条：特殊教育学校（班）学生人均公用经费标准应当高于普通学校人均公用经费标准；《未成年人保护法》第25条：依法设置专门学校的地方人民政府应当保障专门学校的办学条件，教育行政部门应当加强对专门学校的管理和指导，有关部门应当予以协助和配合；《预防未成年人犯罪法》第46条：对没有完成义务教育的未成年犯，执法机关应当保证其继续接受义务教育；《监狱法》第75条：监狱应当配合国家、社会、学校等教育机构，为未成年犯接受义务教育提供必要的条件。
义务教育是提高民族素质的重要基础，是促进我国从人口大国迈向人力资源强国的奠基工程。对未成年犯实施九年义务教育是未成年人素质教育的重要组成部分，直接关系到下一代成长进步和社会和谐稳定。 将其纳入国民义务教育规划，是贯彻落实中共18届4中全会全面依法治国的基本要求，是落实宪法受教育权和对未成年犯“教育、感化、挽救”工作方针的具体要求。虽然未成年犯触犯刑律受到刑罚处罚，但仍然享有与社会同龄人平等的义务教育权利，这种权利彰显了我国政治制度的优越性和少年司法制度的文明进步，应当为国家所保障。同时，对未成年犯从文化教育入手实施义务教育，可以改善其认知结构，有利于提高教育改造质量，降低重新犯罪率，促进其成为自食其力的守法公民。2010年6月中共中央政治局审议并通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》确定的战略目标是到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会。不论从哪个方面说，未成年犯义务教育不应成为被遗忘的角落。
为此，建议：
1、成立执法检查组，对未成年犯义务教育情况进行专项执法检查。《义务教育法》自1986年实施和2006年全面修订以来，全国人大及其常委会多次对该法律的实施情况进行执法检查，国务院制定相关规定，进行认真整改和落实。近30年来，全国城乡全部实现免费义务教育，接受九年义务教育的人口覆盖率已超过99%，义务教育事业取得了举世瞩目的伟大成绩。根据以往经验，对未成年犯义务教育情况进行专项执法检查，将会有力推动并彻底消除《义务教育法》在未成年犯方面的空白盲区。多建一所学校，就少建一座监狱。要把建好未管所学校作为一项落实中共18届5中全会“普及高中阶段教育”的基础要求和实现国家长治久安的战略任务，列入重要议事日程，切实加强领导，采取有效措施不留死角地加以解决。
2、将未成年犯义务教育纳入教育发展总体规划，完善财政经费保障。按照《义务教育法》规定，将未成年犯义务教育纳入教育发展总体规划，由政府列入预算，全额保障所需经费。财政部门应将未成年犯教学场地建设费、设施设备配套费及经常性经费纳入未管所预算，未成年犯义务教育经费应优于当地中小学校生均公用经费标准。
3、教育、监狱、公安等部门各司其职，建立相应的工作协调和管理机制。未管所应依法保证未成年犯的监管安全，保证所有适龄未成年犯接受义务教育的入学率，做到一个都不能少。教育部门向未管所学校提供教育代码或者指定学校编制学籍，解决未成年犯的全国统一学籍编号，未成年犯经考试合格颁发统一的初中毕业证书，在读期间刑满释放可转学籍。教育、监狱、公安对刑释未成年犯的户籍转移、学籍管理、转籍等方面建立跨部门、跨地区的工作协调和管理机制，及时解决具体问题。
4、规范教学管理，优化师资力量。政府教育督导部门应列入义务教育督导范围。教育部门确定教材，安排对口初中和小学在未管所设立分校，派出地方专职教师实施教学，协助未管所进行教学业务管理，加强对课程设置、教师培训、教研活动、质量考核等教学业务的指导与服务，帮助健全完善制度体系，提高教学专业化水平。从监管安全管理角度考虑，应该招录思想素质好、业务水平高、奉献精神强的优秀师范毕业生担任监狱民警教师。
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